Gouvernance de portefeuille : ne pas confondre instances et décisions
La gouvernance projet désigne les instances, rôles et règles qui déterminent comment les décisions d'investissement sont prises sur un portefeuille : qui instruit, qui arbitre, sur quels critères, à quelle fréquence.
La définition est consensuelle. Sa mise en œuvre l'est moins. La plupart des dispositifs décrivent correctement les instances (un comité de pilotage par projet, un comité d'investissement trimestriel, un COMEX) mais rarement ce qui ne peut pas être décidé en dehors d'eux. Résultat : les instances existent, se réunissent, produisent des comptes rendus, et les décisions continuent de se prendre ailleurs.
Une gouvernance ne se juge pas à son organigramme. Elle se juge à ce qu'elle rend obligatoire, ce qu'elle permet de trancher, et ce qu'elle produit comme décisions effectives. Cet article détaille ces trois dimensions, puis les applique à neuf ans de données publiques sur le portefeuille numérique de l'État.
Ce qu'on appelle gouvernance projet
Le terme recouvre deux réalités qui n'appellent ni les mêmes instances ni les mêmes décisions.
La gouvernance d'un projet organise le pilotage d'un projet unique : un comité de pilotage valide les jalons, arbitre les écarts de périmètre, suit l'avancement. Sa question est : est-ce que ce projet avance comme prévu ?
La gouvernance de portefeuille opère un niveau au-dessus. Elle ne suit pas l'avancement, elle décide de l'existence des projets : lesquels sont instruits, lesquels sont retenus, lesquels s'arrêtent. Sa question est différente : est-ce qu'on fait les bons projets ?
Une organisation peut avoir une gouvernance de projet impeccable sans gouvernance de portefeuille. Chaque projet est alors bien piloté individuellement, sans que personne ne se demande si l'ensemble a du sens. C'est précisément ce que traite la gestion de portefeuille de projets : arbitrer entre les projets plutôt que suivre chacun d'eux.
Les trois questions qu'une gouvernance doit trancher
Qu'est-ce qui doit être instruit ? La question du seuil. Quel montant, quel niveau de risque ou quelle nature de projet impose un passage devant l'instance avant tout engagement. Et sur quel périmètre : un seuil qui porte sur le projet unitaire se contourne en découpant. Une gouvernance qui n'a pas fixé ce seuil ne fait qu'examiner ce qu'on veut bien lui présenter.
Qu'est-ce qui est retenu, et dans quel ordre ? La question de la sélection et de la priorisation. Quels projets sont écartés parce qu'ils n'apportent pas assez de valeur pour le risque qu'ils représentent, et parmi ceux qui restent, lesquels démarrent maintenant. Ce sont les décisions les mieux outillées : la plupart des organisations disposent d'une forme de grille. La matrice de priorisation des projets en détaille la construction.
Qu'est-ce qui doit s'arrêter ? La question de la sortie. Quel écart, quel changement de contexte ou quelle perte de valeur attendue conduit à arrêter un projet déjà engagé. C'est la décision que presque aucune gouvernance ne prend, et la seule qui prouve qu'elle en est une.
Ces trois questions ne se valent pas en difficulté. La première est technique, la deuxième méthodologique, la troisième humaine. Un projet qu'on arrête, c'est une équipe à réaffecter et un budget consommé à justifier. Qu'on y parvienne est le signe d'une gouvernance mature.
D'où un critère d'évaluation simple : combien de projets votre gouvernance a-t-elle arrêtés cette année ? Zéro ne signifie pas qu'ils étaient tous bons, mais que la question n'a pas été posée.
Instruire n'est pas décider
C'est la confusion la plus coûteuse d'une gouvernance, parce qu'elle passe inaperçue : tout le monde a l'impression que le dispositif fonctionne.
Instruire, c'est produire le dossier qui rend la décision possible : qualifier le projet, appliquer les critères, chiffrer les conséquences de chaque option. C'est le travail du PMO. Décider, c'est engager les ressources et c'est le rôle du comité d'investissement.
La distinction est claire, mais elle se brouille dans quatre situations.
Le projet qui n'est jamais instruit. Il reste sous le seuil, ou il est déclaré en fragments qui restent chacun sous le seuil. L'instance n'en entend parler qu'une fois l'engagement pris.
Le PMO qui décide sans mandat. Faute d'instance qui tranche, la cellule arbitre elle-même et porte des choix qu'elle n'a pas autorité pour assumer.
Le comité qui décide sans instruction. L'instance se réunit, mais les dossiers sont inégaux : un sponsor bien préparé, un autre qui improvise. L'arbitrage porte sur la qualité de la présentation plutôt que sur celle du projet.
Le comité qui décide contre l'instruction. Le dossier est complet, la recommandation explicite mais la décision va dans l'autre sens ou ne vient pas. S'écarter d'une recommandation est légitime : le comité dispose parfois d'éléments que le PMO n'a pas. Le faire sans motiver l'écart rend l'instruction décorative, et chacun le comprend vite.
Dans les quatre cas, la gouvernance dysfonctionne. Un dispositif qui fonctionne repose sur deux conditions : l'instruction est obligatoire avant tout engagement, et l'instance motive sa décision quand elle s'écarte de la recommandation.
Ce que montre le portefeuille numérique de l'État
La DINUM publie deux fois par an le panorama des grands projets numériques de l'État : les projets les plus stratégiques ou sensibles, dont tous ceux dépassant 9 M€. Vingt-deux parutions depuis novembre 2016, sous licence ouverte, avec pour chaque projet son coût estimé et sa durée prévisionnelle.
Nous avons comparé, pour chaque projet, sa première et sa dernière estimation de coût. Deux précisions : il s'agit de la dérive totale sur la durée de présence au panorama, de sept mois à neuf ans selon les projets, pas d'une dérive annuelle ; et nous n'avons retenu que les 141 projets apparus au moins trois fois : deux points donnent un écart, trois donnent une trajectoire.
Réviser son estimation à la hausse est la norme. Le ratio médian est de 1,03 : la moitié des projets dérive de moins de 3 %. C'est le bruit de fond d'un portefeuille de cette nature.
Nous avons appliqué aux ratios de dérive la méthode des limites de contrôle. Après quatre itérations, le processus se stabilise sur 132 projets, avec une limite haute à ×2,07 et une limite basse à ×0,61. Autrement dit : dans un portefeuille de grands projets publics, doubler son estimation initiale reste dans la variabilité normale.
Neuf projets sortent de ces limites. NED (×38), RRF (×7,0), SI SAMU (×6,3), NEXSIS (×4,5), PILAT (×3,5), FRANCE VISAS (×3,0), SAPHIR (×2,9), GMBI (×2,8) et INPT, qui sort par le bas (×0,6).
Cinq d'entre eux figurent encore au panorama de fin 2025. À eux seuls, ils pèsent 41 % du budget du portefeuille (1 842 M€ sur 4 530 M€) pour 8 % des projets.
Deux enseignements. Chercher la cause d'une dérive de 50 % est une perte de temps : elle reste dans la variabilité normale. Seule l'instruction séparée des projets hors limites change quelque chose. Et une limite de contrôle est bilatérale : INPT sort par le bas, et une estimation réduite de 40 % mérite autant d'explication qu'une estimation doublée.
Avant de conclure à une dérive
Le cas de NED (Numérique en Détention), ×38, appelle une vérification avant d'appeler une conclusion.
Sa trajectoire : 2,9 M€ pendant quatre parutions, puis 25 M€, puis 5,6 M€, puis 8,7 M€ pendant trois parutions, puis 126 M€ fin 2023. Une estimation divisée par quatre en cinq mois puis multipliée par quinze deux ans plus tard ne décrit pas une dérive, mais un objet qui change d'une parution à l'autre.
Les documents publics permettent de trancher. NED a reçu un avis favorable de la DINUM en novembre 2022, pour un budget de 132,5 M€. Le saut de fin 2023 est le moment où le projet a été instruit à son périmètre réel.
Reste une question : pourquoi un programme de 132 M€ figurait-il au panorama à 2,9 M€ pendant quatre ans ? La Cour des comptes y répond. Elle cite ce projet comme illustration d'une pratique d'évitement : alors que tout projet supérieur à 9 M€ requiert l'avis de la DINUM, certains ministères ne l'ont pas sollicitée, ou trop tardivement pour des projets déjà très avancés.
C'est la première situation décrite plus haut. Quatre expérimentations à 2,9 M€ ne déclenchent aucun passage obligé. Le programme qu'elles composent, à 132 M€, en aurait déclenché un dès l'origine.
D'où une règle de lecture : avant de demander pourquoi un projet dérive, vérifier qu'il s'agit toujours du même projet. Un portefeuille qui ne trace pas ses redéfinitions ne peut plus distinguer ce qui a dérivé de ce qui a été redécoupé.
NED reste inclus dans le calcul des limites : l'exclure supposerait un jugement rétrospectif, et le garder rend le seuil plus prudent.
Quand l'instruction ne suffit pas
À l'inverse de NED, SI-SAMU montre un projet instruit à plusieurs reprises, avec des conclusions explicites, et une décision qui ne vient pas.
Le programme de modernisation des systèmes d'information des SAMU apparaît en novembre 2017 à 75 M€ pour 4,6 ans. Le coût passe à 109 M€ un an plus tard, puis disparaît : de mars 2019 à juin 2021, six parutions consécutives sans aucun montant publié. Il réapparaît en novembre 2021 à 204 M€, stagne autour de 218 M€ pendant quatre ans, et double en juin 2025 pour atteindre 474 M€. La durée prévisionnelle suit le même mouvement : 4,6 ans à l'origine, 10,3 ans en 2021, 17,3 ans aujourd'hui.
La chronologie de l'instruction est documentée par la Cour des comptes.
Dès avril 2016, la DINUM estime que l'accumulation des difficultés que pose la conduite du programme rend son aboutissement incertain dans les conditions prévues. En 2019, le niveau de risque est considéré comme maximal. En octobre 2019, elle signale au Premier ministre que les travaux d'intégration progressent lentement et que les négociations financières avec les industriels se prolongent.
En mars 2020, la DINUM demande l'arrêt du SI-SAMU et la reconstruction d'un projet maîtrisable.
En octobre 2020, la Cour des comptes qualifie le projet de long, coûteux et risqué.
Fin 2025, SI-SAMU figure toujours au panorama pour six fois le coût de sa première déclaration et près de quatre fois sa durée annoncée. Cinq ans après une demande d'arrêt émise par l'autorité chargée de sécuriser les grands projets numériques.
Un détail mérite attention : le trou de deux ans et demi dans la publication du coût commence quelques mois avant que le risque soit déclaré. Un projet dont on ne sait plus donner le montant est un projet qu'on ne peut plus arbitrer.
Rien ici ne relève d'un défaut d'instruction. Le dossier a été produit, à temps, avec une recommandation explicite. Ce qui a manqué se situe ailleurs : l'instruction n'était pas contraignante, et l'écart entre la recommandation et la décision n'avait pas à être motivé.
C'est la quatrième situation décrite plus haut, et la plus difficile à corriger parce qu'elle ne se voit pas dans les indicateurs habituels. Un dispositif qui produit des analyses de qualité, dans les délais, avec des conclusions claires, affiche tous les signes d'une gouvernance qui fonctionne. Seul le nombre de décisions d'arrêt révèle qu'elle ne tranche pas.
Mettre en place une gouvernance qui décide
Rien de ce qui précède ne suppose un outil, un référentiel ou une réorganisation. Quatre décisions suffisent, et elles se prennent en comité de direction.
Fixer le seuil d'instruction, et sur quel périmètre. Un montant à partir duquel aucun engagement n'est possible sans passage devant l'instance. Le montant est la partie facile ; le périmètre est celle qui décide de tout. La bonne formulation porte sur l'ensemble cohérent : un programme, une trajectoire, un budget pluriannuel.
Rendre l'instruction opposable. Un dossier instruit ne vaut que si l'instance doit motiver sa décision quand elle s'en écarte. C'est une phrase dans la charte de portefeuille, et c'est ce qui sépare une gouvernance d'une procédure facultative.
Définir les critères de sortie avant l'engagement. Quel écart de coût, quel glissement de délai, quelle perte de valeur attendue déclenche un réexamen. Ces critères transforment l'arrêt en application d'une règle plutôt qu'en décision arbitraire.
Caler la cadence sur la décision, pas sur le reporting. Une instance qui se réunit sans avoir de décision à prendre s'épuise ; une instance trop espacée laisse les engagements se prendre entre deux séances. Le rythme se déduit du volume de demandes, pas d'une habitude de calendrier.
Ces quatre points ne demandent ni budget ni outillage. Ils demandent qu'une direction accepte de se contraindre.
Le séquencement de leur mise en œuvre, lui, ne s'improvise pas : le mandat et le cadre de gouvernance se stabilisent avant que les critères aient un sens. C'est l'objet de la feuille de route PMO, qui détaille ce que produit chaque palier.
En résumé
Une gouvernance de portefeuille se juge à trois décisions : ce qui doit être instruit avant tout engagement, ce qui est retenu et dans quel ordre, ce qui doit s'arrêter. La troisième est la plus rare, et la seule qui prouve que le dispositif tranche.
Quatre situations la font échouer : le projet qui n'est jamais instruit, le PMO qui décide sans mandat, le comité qui décide sans instruction, le comité qui décide contre l'instruction sans motiver l'écart.
Neuf ans de panorama DINUM en donnent deux illustrations documentées. NED, déclaré par fragments sous le seuil d'instruction, réapparaît à 132 M€ le jour où il est enfin instruit. SI-SAMU, instruit à plusieurs reprises et déclaré en risque maximal, fait toujours partie du portefeuille cinq ans après une demande d'arrêt formelle.
Les mêmes données donnent un repère : sur 141 projets, la dérive médiane est de 3 %, et il faut un doublement de l'estimation initiale pour sortir de la variabilité normale.
Ce qui rend une gouvernance opérante ne relève ni de l'outil ni de l'organigramme : un seuil qui porte sur des ensembles cohérents, une instruction opposable, des critères de sortie écrits avant l'engagement, et une cadence calée sur la décision.